Ο Γιάννης Γράβαρης, επίτιμος Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας με καταγωγή από την Πάρο, συγκεντρώνει σε αυτό το κείμενο όσα έχει κρίνει το ΣτΕ από το 1996 έως το 2024 για την προστασία των νησιών. Τα μικρά νησιά είναι ευαίσθητα οικοσυστήματα και σε αυτά επιτρέπεται μόνο ήπια ανάπτυξη. Η γεωργική γη, το νερό, οι ακτές και οι παραδοσιακοί οικισμοί χρειάζονται ειδική προστασία, και κάθε σχεδιασμός οφείλει να σέβεται τη φέρουσα ικανότητα του τόπου. Ανάμεσα στις αποφάσεις που εξετάζει είναι και αυτές του 2022 για την Πάρο, με τις οποίες ακυρώθηκαν οι επεκτάσεις οικισμών του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου. Ακολουθεί η σύνοψή του. Θα βρείτε ολόκληρο το κείμενο [ΕΔΩ]
Σύνοψη υπερνομοθετικών αρχών για την προστασία των νησιών, όπως έχουν διατυπωθεί στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας.
1. Τα θεμέλια.
Οι αρχικές ολοκληρωμένες θέσεις. Οι βασικές (συνταγματικές) έννοιες – σταθερά εφεξής επαναλαμβανόμενες: Τα μικρά νησιά ως «ευαίσθητα, ευπαθή οικοσυστήματα, ευάλωτα σε εξωγενείς παρεμβάσεις». Χαρακτηριστική της ταυτότητάς τους η «ενότητα και η λιτή συμμετρία του τοπίου τους». Ανεκτή «μόνον η ήπια ανάπτυξή τους», με «αμείωτο το φυσικό και πολιτιστικό κεφάλαιο και τα οικοσυστήματά τους». Η σημασία και η ανάγκη οριοθέτησης και διαφύλαξης της γεωργικής γης και των βοσκοτόπων. Η «πρόδηλη σπουδαιότητα» υπαγωγής «των ανεπαρκών υδάτινων πόρων» σε «ιδιαίτερο καθεστώς προστασίας και διαχειρίσεως των πηγών και του υδροφόρου ορίζοντος εν γένει». Η «ήπια [και μόνο] οικιστική ανάπτυξη». Ο «ήπιος [και μόνο] τουρισμός». Η βασική υποχρέωση της «ειδικής χωροταξίας» («ειδικών χωροταξικών σχεδίων») που να διασφαλίζει για τα νησιά όλα τα παραπάνω, καθορίζοντας και λαμβάνοντας υπόψη τη «φέρουσα ικανότητά τους», τουτέστιν την «αντοχή» τους στις αντίστοιχες διακινδυνεύσεις. Αξίζει να δει κανείς με προσοχή τη διατύπωση και τις αναλυτικές θέσεις ενός από τα πρώτα σχετικά κείμενα του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Πρακτικού Επεξεργασίας (γνωμοδότησης του Δικαστηρίου κατά το Σύνταγμα επί σχεδίου κανονιστικού διατάγματος) με αριθμό 16/1996 (αφορά τη Σύρο). Που, μεταξύ των άλλων, διαβλέπει τη «σοβαρότατη απειλή από την αλόγιστη κερδοσκοπία γης» ˙ και το «πασίδηλον ότι ο μέγας κίνδυνος των νήσων προέρχεται εκ του αγρίου τουρισμού».
2. Στην ίδια ακριβώς γραμμή και η απόφαση του Δικαστηρίου, ΣτΕ 637/1998, που αφορά τη Μύκονο και αναφέρεται ειδικότερα, μεταξύ άλλων, στους παραδοσιακούς οικισμούς, τις ακτές και τα λιμάνια. Ανεπίτρεπτη κάθε ουσιώδης αλλοίωση της ακτογραμμής, του τοπίου και του παραδοσιακού τους χαρακτήρα.
3. Ομοίως και η απόφαση ΣτΕ 1588/1999, που αφορά την Άνδρο, με ειδικότερη έμφαση, μεταξύ των άλλων, και στην «μεγίστης αισθητικής αξίας ενότητα και λιτή συμμετρία του τοπίου», την «ενσωμάτωση της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος σε κάθε δημόσια πολιτική» [η αρχή αυτή, της «ενσωμάτωσης», αποτελεί ήδη και βασική αρχή του ευρωπαϊκού περιβαλλοντικού δικαίου] και τις (ιδιαιτέρως αυστηρές) προϋποθέσεις υπό τις οποίες η οικιστική ανάπτυξη/πολεοδόμηση είναι συμβατή με τη φέρουσα ικανότητα του νησιού . Οικιστικές πιέσεις («κυριότερη απειλή για τη βιωσιμότητά του») πρέπει, κατ’ αρχήν, ν’ απορροφώνται εντός -ή, κατ’ εξαίρεση, με επέκταση – του υφισταμένου δικτύου οικισμών, αν δεν έχει υπερβεί τη φέρουσα ικανότητά του, «αποκλειομένης πάντως της ιδρύσεως νέων οικισμών διά του θεσμού των συνεταιρισμών ή της ιδιωτικής πολεοδομήσεως.». (Ακυρώθηκε η ίδρυση τέτοιου, «ιδιωτικού» παραθεριστικού, οικισμού).
4. Η ΣτΕ 2425/2000, για τη Σύρο, αντιμετωπίζει διεξοδικά, από την άποψη της συνταγματικής και της διεθνούς προστασίας των νησιών, το ζήτημα του οδικού τους δικτύου, ως «ουσιώδους στοιχείου ορθολογικού, προστατευτικού τού φυσικού περιβάλλοντος χωροταξικού σχεδιασμού», υποκείμενου σε «συνολικό σχεδιασμό», κατ’ εφαρμογή των νομίμων κριτηρίων και συνεκτίμηση όλων των σχετικών παραγόντων, ώστε να συνιστά «βιώσιμο σύστημα επικοινωνίας». (Έτσι και η 878/2012 για τις Σπέτσες).
5. Η ΣτΕ 2603/2000, με αντικείμενο γεώτρηση στην Τήνο, αναδεικνύει και εφαρμόζει τις αρχές και τους ειδικότερους κανόνες που διέπουν την προστασία των επιφανειακών και υπογείων υδάτων, ως φυσικών πόρων και οικοσυστημάτων, «ζωτικών στοιχείων του φυσικού περιβάλλοντος» ˙ προστασία που πρέπει να είναι «πλήρης και αποτελεσματική», ιδιαίτερα για τα μικρά νησιά, «τα οποία, [καθώς] αποτελούν ευπαθή οικοσυστήματα με μικρά αποθέματα ύδατος δεν επιδέχονται ένταση στην παραγωγική εκμετάλλευση των υδατικών τους πόρων». Ακύρωση της άδειας χρήσεως ύδατος και γεωτρήσεως διότι δεν περιλαμβάνει εκτίμηση και αξιολόγηση της αποφασισθείσης διαχειρίσεως εν σχέσει με την ποιότητα και ποσότητα των διαθεσίμων πόρων του υδροφόρου ορίζοντα και τις τυχόν επιπτώσεις σε άλλες χρήσεις (άρδευση, ύδρευση).
6. Η ΣτΕ 3476/2001, με επίδικη τη νομιμότητα της ίδρυσης τουριστικού λιμένα στην Αμοργό, θεωρεί «ευπαθή» στοιχεία του φυσικού περιβάλλοντος, συνταγματικά προστατευτέα, «τα οικοσυστήματα των ακτών», προστατευόμενα από τις αρχές «της ελεύθερης πρόσβασης» και της «κατά προορισμό κοινοχρησίας τους». Με το δεδομένο αυτό, σε συνδυασμό και με την συνταγματική υποχρέωση προστασίας παράκτιου παραδοσιακού οικισμού, κρίθηκε ότι η έγκριση της κατασκευής του επίδικου τουριστικού λιμένα δεν ήταν νομίμως αιτιολογημένη – και ακυρώθηκε- , γιατί «δεν αντιμετωπίσθηκε το προέχον θέμα της επιδράσεως του έργου στην ευαίσθητη, λόγω της ιδιαιτέρως μικρής της κλίμακας, ακτογραμμή και το τοπίο των παραδοσιακών οικισμών, ούτε ερευνήθηκε εάν εν όψει της μικρής κλίμακας και της μορφολογίας της ακτογραμμής καθώς και της ιδιαιτερότητας του φυσκού τοπίου, το επίδικο έργον εναρμονίζεται σ’ αυτήν χωρίς αλλοίωση του παραδοσιακού χαρακτήρα του οικισμού.
7. Στην απόφαση ΣτΕ 3754/2009, που αφορά τη Μύκονο, αφού τονίζεται η συνταγματική υποχρέωση της χωροταξικής οργάνωσης της χώρας, της διασφαλίζουσας – προληπτικά και κατασταλτικά- το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, παρατίθενται οι αρχές που διέπουν τον χωροταξικό σχεδιασμό (διασφάλιση υγιεινών συνθηκών διαβίωσης στο σύνολο των περιοχών, ισόρροπη σχέση κατοικημένου χώρου και χώρου υπαίθριου, διαφύλαξη ελεύθερου χώρου αναψυχής και διαφύλαξη των πρώτων υλών, προστασία της φύσης και του τοπίου, πρόληψη της βλάβης του περιβάλλοντος, αναφορά στην εξέλιξη του πληθυσμού και τις συνθήκες απασχόλησης, στα δίκτυα συγκοινωνιών και λοιπών υποδομών, στην ενέργεια καθώς και στη διαχείριση των υδάτων και των στερεών και υγρών αποβλήτων) ώστε να πραγματώνεται η αρχή της αειφορίας (βιώσιμη ανάπτυξη) και η καλύτερη δυνατή διαβίωση των ανθρώπων. Με ιδιαίτερη έμφαση στα μικρά νησιά (επανάληψη της πιο πάνω νομολογίας) και στις ζώνες οικιστικού ελέγχου, με τη θέσπιση αυστηρών όρων δόμησης -μέχρις ολοσχερούς απαγόρευσης- για την προστασία του φυσικού κεφαλαίου τους – στη συγκεκριμένη περίπτωση γεωργοκτηνοτροφικής, εκτός σχεδίου περιοχής. Συνταγματικός ο περιορισμός της ιδιοκτησίας, απόρριψη αίτησης ακυρώσεως των ιδιοκτητών κατά της θέσπισης των όρων – άλλο το θέμα ότι θα μπορούσαν, υπό προϋποθέσεις, να ζητήσουν αποζημίωση.
8. Ειδικότερα: Νησιά και γεωργική γη. Με την απόφαση ΣτΕ 525/2017 (περιορισμοί δόμησης στη Σαντορίνη), κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι «Αντικείμενο συνταγματικής προστασίας αποτελεί, κατά πάγια νομολογία (ΣΕ 4189/2014, 4998-99/2013, 3489/2001, 3698/2000, 4815/1998, 2303/1998, 5354/1995, 1094/1988, 1091/1988), και η γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας, της οποίας η διατήρηση και η ορθή διαχείριση συνιστούν ουσιώδη προϋπόθεση της βιώσιμης αναπτύξεως», ότι «Επομένως, κατά την άσκηση χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού επιβάλλεται […] η διαφύλαξη της γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας, αποκλειομένης, κατ’ αρχήν, της οικιστικής της εκμεταλλεύσεως», ότι «Ο θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης αναπτύξεως ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για τα ευαίσθητα οικοσυστήματα, όπως τα μικρά νησιά, που χαρακτηρίζονται από την ενότητα του τοπίου τους και τη στενή αλληλεξάρτηση ανθρωπογενών συστημάτων και φυσικού περιβάλλοντος και των οποίων η ανάπτυξη, οικιστική, τουριστική και, γενικώς, οικονομική, πρέπει να συνδέεται με τη διατήρηση του χαρακτήρα τους, ιδίως δε του ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος, και να μην παραβιάζει την φέρουσα ικανότητά τους», και ότι «Για την προστασία των ευαίσθητων οικοσυστημάτων επιβάλλεται ειδικός χωροταξικός σχεδιασμός, που πρέπει να προβλέπει μορφές ήπιας αναπτύξεως, συμβατές με την αρχή της διατηρήσεως του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου τους.».
9. Με την απόφαση ΣτΕ 1304/2018 (επίδικη η άδεια σουπερμάρκετ σε παραδοσιακό οικισμό των Κηθύρων), αφού επαναλαμβάνεται η νομολογία για τη συνταγματική προστασία των μικρών νησιών, αναλύεται ειδικότερα το είδος και η έκταση της προστασίας των παραδοσιακών οικισμών τους, ως στοιχείων της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και της φυσιογνωμίας τους και καθοριστικών παραγόντων για τη βιώσιμη ανάπτυξή τους.
10. Με την απόφαση ΣτΕ 164/2022 όλες σχεδόν οι πιο πάνω συνταγματικές αρχές για τα μικρά νησιά εφαρμόζονται για την Πάρο. Και ακυρώνεται το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (του 2012) του νησιού, καθ’ ό μέρος προέβλεπε την επέκταση των οικισμών της Παροικιάς, της Νάουσας και των Λευκών/Κώστου, καθώς και την ένταξη σε σχέδιο νέων οικισμών, με εκτενείς αιτιολογίες που θεμελιώνουν την τελική κρίση ότι «η ανάγκη δημιουργίας νέων οικισμών με την επέκταση υφισταμένων και την ένταξη σε σχέδιο νέων δεν τεκμηριώνεται νομίμως, από την άποψη της ανάλυσης της υπάρχουσας κατάστασης του φυσικού και του δομημένου περιβάλλοντος, των αναμενόμενων πληθυσμιακών μεγεθών και της φέρουσας ικανότητας της νήσου». Αξιοσημείωτη, μεταξύ των άλλων, η «θεμελιώδης, από πλευράς δυνατότητας δομήσεως, διαφοροποίηση μεταξύ των περιοχών των αναπτυσσομένων με βάση οργανωμένο πολεοδομικό σχέδιο, οι οποίες προορίζονται για δόμηση, και των εκτός σχεδίου περιοχών, οι οποίες δεν έχουν ως προορισμό, κατ’ αρχήν, την δόμηση ή την τουριστική εκμετάλλευση, αλλά την γεωργική, κτηνοτροφική και δασοπονική εκμετάλλευση και την αναψυχή του κοινού και [όπου], συνεπώς, η οικιστική εκμετάλλευση, όταν κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται, τελεί υπό αυστηρούς όρους».
11. Και πάλι για την Πάρο. Αυτή τη φορά, με την απόφαση ΣτΕ 629/2022 κρίνονται θεμιτοί αυστηροί όροι δόμησης που επιβάλλονται σε ακίνητα ορισμένων περιοχών για την προστασία της ορνιθοπανίδας και απορρίπτεται αίτηση ακυρώσεως ιδιοκτητών ακινήτων των εν λόγω περιοχών κατά των σχετικών ρυθμίσεων. Πέραν της επαναλήψεως (που γι αυτό εδώ παραλείπεται) της πιο πάνω νομολογίας για το περιβάλλον, για τα νησιά κ.λπ, τίθενται διεξοδικότερα (βλ. πάντως και ανωτ.) οι βασικές αρχές (του συνταγματικού και ευρωπαϊκού δικαίου) που διέπουν το ζήτημα των θεμιτών περιορισμών της ιδιοκτησίας, έπειτα από στάθμιση του σχετικού δικαιώματος με το δημόσιο συμφέρον της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Και πάλι η «θεμελιώδης [κατά το Σύνταγμα] διαφοροποίηση» των περιοχών «που αναπτύσσονται βάσει οργανωμένου πολεοδομικού σχεδίου» από τις «εκτός σχεδίου» περιοχές» Όμοιες και οι ΣτΕ 629 και 631/2022, πάλι για την Πάρο (αυστηροί -μέχρι πλήρους απαγορεύσεως- περιορισμοί δόμησης για την προστασία του περιβάλλοντος, φυσικού και πολιτιστικού).
12. Με την απόφαση ΣτΕ 1037/2022, το Δικαστήριο, ενώπιον του οποίου είχε προσβληθεί άδεια «σύνθετου τουριστικού καταλύματος» στην Ίο, ερμηνεύοντας την οικεία νομοθεσία σύμφωνα με το Σύνταγμα, έκρινε ότι καθιερώνει «σύστημα ιεράρχησης των επιπέδων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού», με υποχρέωση εναρμόνισης των κατωτέρων προς τα υπερκείμενα , ότι, ως εκ τούτου, η πραγματοποίηση έργων ανάπτυξης παραγωγικών και επιχειρηματικών δραστηριοτήτων είναι επιτρεπτή μόνον σε περιοχές, οι οποίες εκ των προτέρων και με βάση νόμιμα κριτήρια έχουν καθορισθεί ως προοριζόμενες για την ανάπτυξη των εν λόγω συγκεκριμένων δραστηριοτήτων, ότι αυτό ισχύει, ιδίως, προκειμένου περί σύνθετων και ειδικών έργων μεγάλης κλίμακας προοριζόμενων να κατασκευαστούν και να λειτουργήσουν εντός ευαίσθητων οικοσυστημάτων, όπως είναι οι παράκτιες περιοχές και τα μικρά νησιά, δοθέντος, ότι τα έργα αυτά, λόγω της φύσεως των εγκαταστάσεων και του είδους και της εντάσεως της λειτουργίας τους, δύνανται να έχουν σημαντικές και μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στο φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον των εν λόγω περιοχών, και ότι, επομένως, δεν είναι νόμιμη η απευθείας έκδοση διοικητικών πράξεων με τις οποίες καθορίζεται θέση συγκεκριμένης παραγωγικής δραστηριότητας και δη εντός ευαίσθητου οικοσυστήματος, κατά παράλειψη του προσήκοντος επιπέδου χωρικού σχεδιασμού, χωρίς, δηλαδή, να έχει προηγουμένως εγκριθεί για την περιοχή το προβλεπόμενο από την κείμενη νομοθεσία οικείο σχέδιο χρήσεων γης. Τούτο δε ανεξαρτήτως των εφαρμοζομένων επί μέρους μεγεθών και χαρακτηριστικών του έργου, ως και του εύρους, της πληρότητας και της επιστημονικής επάρκειας των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που συνοδεύουν τη σημειακή αυτή χωροθέτηση, διότι αυτές εκπονούνται και αφορούν στο τελικό επίπεδο εφαρμογής, δηλαδή πραγματώσεως του έργου και δεν δύνανται να
υποκαταστήσουν το τυχόν ελλείπον ενδιάμεσο και κρίσιμο, κατά τα ανωτέρω, στάδιο χωρικού σχεδιασμού. Ακύρωση, για τον λόγο αυτό, της προσβληθείσας άδειας.
13. Με την απόφαση ΣτΕ 1388/2024 ακυρώθηκε η έγκριση επέκτασης του λιμένα της Σίφνου. Το Δικαστήριο θύμισε και πάλι την πάγια νομολογία του για τα «μικρά νησιά» ως «ευαίσθητα, ευπαθή οικοσυστήματα», την «ενότητα και λιτή συμμετρία του τοπίου τους», την «ιδιαίτερη ευαλωτότητά» τους σε «εξωγενείς επεμβάσεις», την ανάγκη ειδικού χωροταξικού σχεδιασμού, την «ήπια και μόνον ανάπτυξη», εκείνη δηλαδή που «διατηρεί αμείωτο το φυσικό και πολιτιστικό κεφάλαιό τους», την απαγόρευση, ως εκ τούτου, της υπέρβασης της «φέρουσας ικανότητάς τους»… Και έκρινε ακυρωτέα τη σχεδιαζόμενη «μεγάλη» επέκταση γιατί δεν προέκυπτε η συμβατότητά της με τον χαρακτήρα του νησιού.
Ι.Β.Γ
